Izmene Porodičnog zakona nesporno otvaraju važna pitanja: bolju zaštitu dece, zabranu telesnog kažnjavanja, sprečavanje dečjih brakova, položaj osoba sa invaliditetom, zaštitu od nasilja u porodici, ulogu organa starateljstva, usvojenje, hraniteljstvo i posredovanje u porodičnim sporovima.
Međutim, upravo zato što su ova pitanja toliko osetljiva, proces izrade nacrta morao je biti pažljiviji, transparentniji i analitički utemeljeniji. Porodični zakon nije tehnički propis. On uređuje najintimnije, najosetljivije i najranjivije odnose u društvu: odnose između roditelja i dece, supružnika, staratelja i štićenika, žrtava nasilja i institucija koje treba da ih zaštite.
Zato se ovde ne sme postaviti samo pitanje: da li su pojedine izmene dobre? Mora se postaviti i prethodno pitanje: kako se do tih izmena došlo?
I. Proces izrade nacrta: reforma velikog značaja kroz minimalan konsultativni okvir
Javna rasprava o Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Porodičnog zakona sprovedena je u periodu od 27. marta do 16. aprila 2026. godine, uz četiri okrugla stola u Beogradu, Nišu, Kragujevcu i Novom Sadu.
Formalno gledano, taj period se približava minimalnom okviru koji pravila poznaju. Ali suštinski gledano, za zakon koji se bavi decom, roditeljstvom, nasiljem u porodici, poslovnom sposobnošću, starateljstvom, usvojenjem i hraniteljstvom — to je premalo. Republički sekretarijat za javne politike navodi da javna rasprava traje najmanje 20 dana, ali da za sistemske zakone i zakone koji posebno zanimaju javnost, naročito kada uređuju osetljiva pitanja o kojima je javnost podeljena, javna rasprava ne bi trebalo da bude kraća od 30 dana.
Porodični zakon je upravo takav zakon. On nije samo pravno-tehnički dokument. On menja društveni ugovor između porodice i države. Kada se menjaju pravila o tome kada država sme da zadire u porodični život, kako se utvrđuje mišljenje deteta, kada se zabranjuje posredovanje zbog nasilja, kako se štite osobe sa invaliditetom i kako se uređuju granice roditeljskog prava, javna rasprava mora biti više od kalendarskog ispunjavanja obaveze.
Problem nije samo u trajanju rasprave. Problem je u tome što se iz dostavljenih dokumenata ne vidi dovoljno snažna analitička osnova za reformu. Obrazloženje navodi da razlozi za donošenje zakona proizlaze iz „analize dosadašnje primene u praksi” i potrebe unapređenja postojećih rešenja. Ali javnosti, barem u dostavljenom materijalu, nije ponuđen celovit, metodološki jasan izveštaj o toj analizi: šta je tačno analizirano, koji podaci su korišćeni, koji problemi su identifikovani, koje su opcije razmatrane, koji su rizici primene i kakvi se efekti očekuju.
To je ključna slabost procesa.
Ex-ante analiza nije birokratski ukras. Ona treba da pokaže zašto je određena intervencija države potrebna, koje su moguće opcije, kakve posledice svaka opcija proizvodi i zašto je baš izabrano rešenje najbolje. Prema metodološkim pravilima javnih politika, analiza efekata podrazumeva identifikovanje problema, uzroka i posledica, razmatranje opcija i efekata različitih rešenja. Posebno je važno da se ex-ante analiza sprovodi kada propisi bitno menjaju prava, obaveze i pravne interese fizičkih i pravnih lica, kao i kada se odnose na ranjive kategorije stanovništva.
Teško je zamisliti propis koji više pogađa ranjive grupe od Porodičnog zakona: decu, žrtve nasilja, osobe sa invaliditetom, štićenike, roditelje u konfliktnim postupcima, hraniteljske i usvojiteljske porodice.
S druge strane, ex-post analiza je trebalo da odgovori na pitanje: šta je dosadašnji Porodični zakon proizveo u praksi? Gde su problemi? Da li organi starateljstva imaju kapacitete? Koliko dugo traju postupci? Kako se sprovode mere zaštite od nasilja? Kako funkcioniše pravo deteta da izrazi mišljenje? Kako se primenjuje institut produženog roditeljskog prava? Da li postoje podaci o zloupotrebama u usvojenju? Kakvi su realni efekti postojećih rešenja?
Ex-post analiza treba da sagleda stvarne pozitivne i negativne, direktne i indirektne efekte propisa i da bude osnova za narednu ex-ante analizu. Upravo zato je nedostatak vidljive, celovite ex-post analize ozbiljan problem. Ako se zakon menja na osnovu opšte tvrdnje da su problemi uočeni u praksi, bez dostupne metodologije, podataka i jasnih pokazatelja, javnost ostaje uskraćena za najvažnije: mogućnost da proveri da li su predložena rešenja zaista najbolji odgovor na postojeće probleme.
Izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi pokazuje da je pristigao veliki broj primedbi, predloga i sugestija, te da su oni razmatrani na sastanku Posebne radne grupe 20. aprila 2026. godine. To jeste važan element procesa. Ali sam pregled primedbi ne može zameniti prethodnu analizu efekata. Rasprava nije isto što i analiza. Komentari javnosti nisu zamena za sistematsko istraživanje problema, procenu kapaciteta institucija i testiranje rizika primene.
Posebno je problematična tvrdnja iz obrazloženja da za sprovođenje zakona nisu potrebna finansijska sredstva. Ako se uvode nova pravila o utvrđivanju mišljenja deteta, evidencijama, elektronskim platformama, merama zaštite od nasilja, psihosocijalnim tretmanima, nadzoru nad stručnim radom, podršci u odlučivanju i novim obavezama institucija, onda se mora postaviti pitanje: ko će to sprovesti, kojim ljudskim resursima, kojim budžetom, kojom obukom i u kojim rokovima?
Zakon koji uvodi nova prava bez procene institucionalnih kapaciteta rizikuje da ta prava ostanu deklarativna.
Zato se može zaključiti da proces izrade nacrta ima ozbiljne slabosti: kratak rok za javnu raspravu, nedovoljno vidljivu ex-ante analizu, odsustvo jasne ex-post analize, nedovoljno razrađenu procenu institucionalnih i finansijskih kapaciteta, kao i rizik da se vrlo važne izmene usvoje bez dovoljno dubokog javnog, stručnog i interdisciplinarnog razmatranja.
To ne znači da su sve izmene loše. Naprotiv, mnoge od njih idu u dobrom pravcu. Ali dobar pravac nije dovoljan ako put nije dovoljno promišljen.
II. Analiza ključnih izmena i dopuna Porodičnog zakona
1. Načelo zabrane diskriminacije i zaštita porodičnog života
Nacrt uvodi posebno načelo zabrane diskriminacije u ostvarivanju prava i dužnosti iz Porodičnog zakona. Takođe se redefiniše član 2, kojim se naglašava pravo na život u porodičnom okruženju, pravo na poštovanje porodičnog života i obaveza da mere zadiranja u porodični život budu nužne i primenjene tek kada se svrha ne može ostvariti blažim merama.
Ovo je načelno dobro rešenje. Ono uvodi princip proporcionalnosti u porodičnopravnu zaštitu. Drugim rečima, država ne sme automatski posezati za najtežim merama, već mora prvo razmotriti blaže, preventivne i podržavajuće mere.
Međutim, ovde postoji rizik. Ako se ne propišu jasni kriterijumi za procenu nužnosti i blažih mera, ova norma može ostati otvorena za različita tumačenja. U jednoj praksi može štititi porodicu od prekomernog institucionalnog zadiranja, a u drugoj može usporiti reakciju države u slučajevima u kojima je hitna zaštita deteta ili žrtve nasilja neophodna.
Zato će kvalitet primene zavisiti od podzakonskih akata, obuke stručnih radnika, sudske prakse i sposobnosti organa starateljstva da razlikuju podršku porodici od tolerisanja rizika.
2. Prava deteta: jačanje participacije, ali uz pitanje kapaciteta
Nacrt dodatno definiše dete kao lice koje nije navršilo 18 godina i naglašava da su prava deteta nedeljiva, uzajamno povezana i da se celovito ostvaruju. Takođe se briše starosna granica od 10 godina za izražavanje mišljenja deteta, a dete dobija mogućnost da se samo, preko drugog lica ili ustanove, obrati sudu, javnom tužilaštvu, organu uprave, Zaštitniku građana ili drugim nezavisnim organima radi ostvarivanja prava na slobodno izražavanje mišljenja.
Ovo je važan pomak. Pravo deteta da bude saslušano ne sme zavisiti samo od formalne starosne granice. Dete od devet godina može imati zrelo, autentično i relevantno mišljenje, dok dete od četrnaest godina može biti pod snažnim pritiskom roditelja ili okruženja. Zato je ispravno da se fokus pomera sa godina na sposobnost deteta da formira i izrazi mišljenje.
Ali i ovde se otvara pitanje prakse. Ko razgovara sa detetom? U kom prostoru? Na koji način? Kako se sprečava manipulacija? Kako se razlikuje autentično mišljenje deteta od mišljenja koje je posledica straha, lojalnosti, konflikta roditelja ili pritiska?
Ako se ova izmena ne isprati jasnim metodologijama, specijalizacijom stručnjaka i kontrolom kvaliteta rada, pravo deteta da izrazi mišljenje može postati formalnost. Još gore, može postati instrument u sukobu odraslih.
3. Zabrana dečjih brakova: važna i zakasnela intervencija
Jedna od najznačajnijih izmena odnosi se na ukidanje mogućnosti sklapanja braka maloletnog lica uz dozvolu suda. Obrazloženje navodi da takvi brakovi ugrožavaju psihofizičko zdravlje devojčica i izlažu ih riziku od nasilja u porodici i trgovine ljudima, te se poziva na međunarodne obaveze i preporuke u oblasti prava deteta.
Ovo je snažno i opravdano rešenje. Dečji brak nije izraz slobodne volje deteta, već najčešće rezultat pritiska, siromaštva, patrijarhalnih obrazaca, kontrole i institucionalnog propusta. Uklanjanje izuzetka kojim je sud mogao dozvoliti brak licu starijem od 16 godina predstavlja važan korak ka zaštiti dece.
Posebno je važno što se nakon javne rasprave prihvataju predlozi da se uklone odredbe koje bi, makar posredno, ostavile prostor za brak pre 18. godine.
Ipak, zabrana sama po sebi nije dovoljna. Ako se ne radi sa zajednicama u kojima su dečji brakovi prisutniji, ako se ne ojačaju škole, centri za socijalni rad, zdravstveni sistem i lokalne usluge podrške, pravna zabrana može ostati samo naknadna reakcija, a ne stvarna prevencija.
4. Zabrana telesnog kažnjavanja dece: ispravan cilj, osetljiva primena
Nacrt uvodi izričitu zabranu telesnog kažnjavanja dece. Obrazloženje se poziva na međunarodne standarde, uključujući stavove Komiteta za prava deteta UN, i naglašava da je cilj zaštita dece od nasilja i ukidanje telesnog kažnjavanja kao vaspitnog sredstva.
Suštinski, ovo je pravilno. Nasilje ne sme biti priznato kao vaspitni metod. Dete ima pravo na dostojanstvo, integritet i razvoj bez ponižavanja i fizičkog kažnjavanja.
Međutim, ova izmena zahteva pažljivu komunikaciju sa javnošću. Ukoliko se zabrana predstavi samo represivno, deo roditelja će je doživeti kao napad na porodicu, a ne kao zaštitu deteta. Zato zakon mora biti praćen edukativnim kampanjama, savetovalištima za roditelje, podrškom porodicama pod stresom i jasnim razlikovanjem između podrške roditeljstvu i institucionalnog kažnjavanja roditelja.
Drugim rečima, cilj ne sme biti samo da se roditelju kaže šta ne sme. Cilj mora biti da mu se pokaže šta može: kako da postavlja granice bez nasilja, kako da reaguje u konfliktu, kako da razvija autoritet bez straha i poniženja.
5. Poslovna sposobnost, starateljstvo i podrška u odlučivanju
Veliki deo izmena odnosi se na položaj punoletnih osoba, naročito osoba sa invaliditetom i štićenika. Obrazloženje ukazuje na potrebu napuštanja postojećeg sistema potpunog lišenja poslovne sposobnosti i uvođenje modela odlučivanja uz podršku, u skladu sa međunarodnim obavezama i procesom evropskih integracija.
Ovo je jedan od najvažnijih reformskih pravaca. Potpuno lišenje poslovne sposobnosti je duboko restriktivna mera. Ona osobu pravno pomera iz prostora autonomije u prostor zavisnosti. Zato je prelazak ka ograničenju samo u izuzetnim slučajevima i ka podršci u odlučivanju civilizacijski i pravno važan korak.
Ali ovde je rizik možda najveći. Model podrške u odlučivanju ne može se uvesti samo izmenom termina. Potrebni su ljudi, procedure, obuke, kontrolni mehanizmi, zaštita od zloupotreba i stvarna promena institucionalne kulture. Ako se umesto „lišenja” uvede „ograničenje”, a praksa ostane ista, reforma će biti samo jezička.
Dobra je okolnost što su tokom javne rasprave prihvaćeni predlozi koji naglašavaju da ograničenje poslovne sposobnosti mora biti izuzetno, individualizovano i povezano sa prethodnom procenom mogućnosti podrške u odlučivanju. Ali upravo zato je bila potrebna detaljna analiza kapaciteta sistema: ko pruža podršku, kako se bira osoba od poverenja, kako se rešava sukob interesa, kako se prati zloupotreba i kako se štiti volja osobe.
6. Nasilje u porodici: proširenje pojma i nove mere zaštite
Nacrt proširuje oblike nasilja u porodici, uključujući digitalne kanale, proganjanje i ekonomsko nasilje. Takođe se uvode nove mere zaštite, poput naloga za uključivanje u psihosocijalni tretman ili specijalizovani program počinilaca nasilja, kao i nalog za lečenje od bolesti zavisnosti.
Ovo su važne izmene. Savremeno nasilje nije samo fizičko. Ono može biti ekonomsko, digitalno, psihološko, kontrolno, manipulativno i institucionalno teško vidljivo. Posebno je značajno prepoznavanje digitalnog nasilja i ekonomskog uskraćivanja resursa.
Ali i ovde se vraćamo na pitanje kapaciteta. Ko sprovodi psihosocijalne tretmane? Da li ih ima dovoljno? Da li su standardizovani? Ko procenjuje rizik? Kako se meri efekat tretmana? Šta ako počinilac formalno pohađa program, ali se ponašanje ne menja?
Bez odgovora na ova pitanja, nove mere mogu ostati dobro napisane, ali teško primenljive.
7. Posredovanje, mirenje i nasilje u porodici
Za sajt medijator.org posebno je važan deo koji se odnosi na posredovanje, mirenje i nagodbu. Nacrt predviđa da sud ili ustanova kojoj je poveren postupak mirenja, odnosno nagodbe, mora da ispita okolnosti vezane za eventualno postojanje nasilja u porodici. Ako se nasilje utvrdi, posredovanje se ne sprovodi, a ako je započeto — obustavlja se.
Ovo rešenje je u osnovi pravilno. Medijacija i posredovanje počivaju na ravnoteži moći, dobrovoljnosti, informisanosti i bezbednosti. U situacijama nasilja, naročito porodičnog i partnerskog, te pretpostavke često ne postoje. Žrtva može pristati na nagodbu iz straha, iscrpljenosti, zavisnosti, pritiska porodice ili nade da će nasilje prestati.
Zato medijacija ne sme biti prostor za legalizovanje neravnoteže moći.
Ipak, formulacija zahteva dodatnu preciznost. Potrebno je razlikovati slučajeve visokog rizika, aktivnog nasilja, kontrole i zastrašivanja od situacija u kojima postoji konflikt, ali ne i nasilje. Potrebni su jasni skrining alati, protokoli za procenu bezbednosti, obuka medijatora i precizna pravila komunikacije sa sudom i centrima za socijalni rad.
Najopasnije bi bilo da se ova norma primenjuje automatski i površno: ili da se svaka teška porodična situacija proglasi nemedijabilnom, ili da se nasilje previdi zato što nije dovoljno vidljivo. Prava mera je stručna procena, uz apsolutni prioritet bezbednosti žrtve i deteta.
8. Usvojenje i hraniteljstvo: jačanje kontrole, ali i centralizacija odlučivanja
Nacrt menja pravila u oblasti usvojenja, posebno u pogledu mogućnosti roditelja da označe buduće usvojitelje. Obrazloženje navodi da su ta ovlašćenja u praksi retko korišćena, ali da su mogla biti zloupotrebljavana radi izbegavanja propisane procedure izbora usvojitelja.
Namjera je razumljiva: zaštita deteta od neformalnih aranžmana, pritisaka i mogućih zloupotreba. Međutim, svako jačanje uloge organa starateljstva mora biti praćeno jačanjem odgovornosti, transparentnosti i kontrole rada tih organa. Ako se roditeljima i starateljima sužava prostor odlučivanja, mora se istovremeno osigurati da institucije koje odlučuju rade brzo, stručno, obrazloženo i u najboljem interesu deteta.
U suprotnom, rizik zloupotrebe se ne uklanja, već samo premešta iz privatne sfere u institucionalnu.
Zaključak: dobre namere nisu dovoljne bez dobrog procesa
Nacrt izmena i dopuna Porodičnog zakona sadrži niz rešenja koja imaju opravdan cilj: bolju zaštitu dece, zabranu nasilja, usklađivanje sa međunarodnim standardima, unapređenje položaja osoba sa invaliditetom, preciziranje pravila o posredovanju u kontekstu nasilja i jačanje zaštite u porodičnopravnim odnosima.
Ali najveća slabost ovog procesa nije nužno u svakom pojedinačnom članu. Najveća slabost je u načinu na koji je reforma predstavljena javnosti.
Kada se menja zakon ovakvog značaja, nije dovoljno objaviti nacrt, održati nekoliko okruglih stolova i napraviti tabelu primedbi. Potrebno je ponuditi jasnu sliku: šta je problem, koji podaci to potvrđuju, koje opcije su razmatrane, zašto su neke odbačene, koliko će primena koštati, ko će je sprovoditi, kako će se meriti efekti i šta će se dogoditi ako sistem nema kapacitete.
Porodični zakon ne sme biti zakon dobrih namera i slabih pretpostavki. On mora biti zakon pažljive analize, javnog poverenja i institucionalne odgovornosti.
Zato je osnovna poruka ovog osvrta jednostavna: mnoge izmene zaslužuju podršku, ali proces njihove pripreme zaslužuje ozbiljnu kritiku. Jer u porodičnom pravu, način na koji donosimo pravila često je jednako važan kao i sama pravila.